8月25日， 國務院辦公廳發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進排汙權有償(chang) 使用和交易試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。

　　公開資料顯示，從(cong) 2007年開始，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重慶、陝西、河北和內(nei) 蒙11個(ge) 地區已經開展了排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易的試點。《意見》提出，到2017年，試點地區排汙權有償(chang) 使用和交易製度基本建立，試點工作基本完成。

　　為(wei) 此，就試點的具體(ti) 進展和《意見》的具體(ti) 問題，本報專(zhuan) 訪了環保部環境規劃院副院長兼總工程師王金南。

　　排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易是環境市場製度的創新

　　《21世紀》：你如何評價(jia) 《意見》的出台?

　　王金南：十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》提出，要加快生態文明製度建設，發展環保市場，推行節能量、8月25日， 國務院辦公廳發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進排汙權有償(chang) 使用和交易試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。

　　公開資料顯示，從(cong) 2007年開始，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重慶、陝西、河北和內(nei) 蒙11個(ge) 地區已經開展了排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易的試點。《意見》提出，到2017年，試點地區排汙權有償(chang) 使用和交易製度基本建立，試點工作基本完成。

、排汙權、水權交易製度，建立吸引社會(hui) 資本投入生態環境保護的市場化機製。因此，盡管《意見》是針對這項製度的試點，但毫無疑問，這是落實《決(jue) 定》生態文明製度創新的一個(ge) 重大政策實踐。同時，也是環境市場製度的重大創新，也就是運用市場經濟手段促進汙染減排，建立環境容量和排放指標市場的重要創新。這項製度的推進對未來產(chan) 業(ye) 結構調整、環境管理轉型、環境資源市場配置、總量減排精細化管理等都將起到顯著的促進作用。

　　《21世紀》：你如何評價(jia) 此前的11個(ge) 交易試點在排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易方麵的經驗和教訓?

　　王金南：雖然我國自上世紀80年代就開始了排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易試點探索，但這些探索多是研究項目的形式以及地方開展的個(ge) 案摸索，總體(ti) 上處於(yu) 試點起步期和摸索期階段。隨著市場經濟環境的不斷完善，對創新利用市場經濟手段深入推進汙染減排的需求越來越迫切，深入推進排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易試點探索的時機已經到來。

　　應該說，自2007年以後，排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易才開始進入試點探索深化期，環保部與(yu) 財政部先後批複了浙江、江蘇、天津、河北、內(nei) 蒙古、湖北等11個(ge) 國家排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易試點，希望這些省份結合各地實際情況，就排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易實施的主要技術難點，政策需求和能力條件，麵臨(lin) 的主要問題等一係列關(guan) 鍵問題進行探索，為(wei) 國家出台有關(guan) 政策推進製度建設提供經驗。應該說，經過這近7年來的試點，這11個(ge) 試點地區取得了積極的成效，推行排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易政策的效用、麵臨(lin) 的一係列關(guan) 鍵問題基本已經摸清楚，為(wei) 我國下一步深入推進排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易積累了經驗，明確了方向。

　　總結起來，主要有以下經驗：一是充分認識到了排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易可成為(wei) 深入推進總量減排的重要手段，能夠降低社會(hui) 減排成本，激勵企業(ye) 減排行為(wei) ;二是排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易必須緊密結合我國國情，結合我國的獨特的政策環境來設計，沒有照搬照抄美國以及其他國家的做法。在排汙權的核定、有償(chang) 使用及交易價(jia) 格設計、實施時限、初始分配方式、有償(chang) 取得和出讓方式、規範交易行為(wei) 與(yu) 政策實施範圍，以及交易管理和實施保障方麵基本有了較好的認識。三是製度建設先行。試點省市區政府出台了18個(ge) 法規規定，同時地方政府部門出台了73個(ge) 政策性文件，這為(wei) 國務院出台《意見》提供了紮實基礎。四是明晰了推行排汙交易麵臨(lin) 的主要“瓶頸”問題，包括交易平台、與(yu) 有關(guan) 政策的協調，監測監管能力、法律法規需求等。

　　從(cong) 地方試點的困難和教訓來看，一是配套政策和頂層設計不足，出現地方試點五花八門，規範性不足。這也是本《意見》出台的初衷和目的。二是有償(chang) 使用定價(jia) 方法和依據不夠清晰，特別是對排汙權有償(chang) 使用的年限和價(jia) 格確定差異性很大。三是地方政府比較重視一級市場，也就是有償(chang) 分配市場的發展，對二級市場的發育缺乏政策指導。從(cong) 截至2013年底的情況來看，全國試點省市區有償(chang) 使用和交易總額達39億(yi) 元，其中有償(chang) 使用金額20億(yi) 元。四是在兩(liang) 個(ge) 市場中，如何平衡政府與(yu) 市場的作用還有待清晰，特別是政府在這個(ge) 市場中“裁判員”和“運動員”角色的問題。

　　排汙權有償(chang) 使用和交易需要法律的進一步明晰

　　《21世紀》：《意見》提出，到2017年，試點地區排汙權有償(chang) 使用和交易製度基本建立，試點工作基本完成。這是否意味著將在此前11個(ge) 試點的基礎上，繼續開展新的試點?如果是的話，計劃在哪些地區開展試點?

　　王金南：《意見》提出，希望用3年多的時間，也就是到2017年，試點地區基本能夠建立起來排汙權有償(chang) 使用和交易製度。這是《意見》的總體(ti) 目標定位，我想《意見》出台的主要目的還是在於(yu) 引導與(yu) 規範試點地方，也包括引導其他非國家試點但自發開展試點嚐試的地區如何更好地開展排汙權有償(chang) 和交易試點探索，避免在製度建設探索過程中多走彎路，這並不意味著要繼續選擇新的地區開展試點。

　　當然，會(hui) 鼓勵一些試點地區視條件成熟情況擴大試點行業(ye) 範圍拓展，比如NOx排汙交易由火電行業(ye) 擴大到工業(ye) 燃煤鍋爐、水泥和鋼鐵行業(ye) 等。再比如，鼓勵一些地方擴大中小流域排汙權有償(chang) 與(yu) 交易試點範圍。當然，相比水汙染物，排汙權有償(chang) 使用和交易，大氣汙染控製領域是重點。建議在試點經驗的總結基礎上，2017年以後在全國推開，全麵建立排汙權有償(chang) 使用和交易製度。

　　《21世紀》：如何理解排汙權的法律依據和性質?排汙單位享有哪些權利和義(yi) 務?

　　王金南：《意見》主要是一個(ge) 促進地方深化試點探索的政策文件，主要目的在於(yu) 引導和推動試點工作，為(wei) 將來試點地區可能建立排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易製度提供條件，實際上並不具備法律效力。這次《環境保護法》修訂討論到這個(ge) 問題，但很遺憾最終沒有寫(xie) 入。

　　如果要全麵建立排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易製度，當然需要在立法上明晰排汙權的法律依據和性質。我認為(wei) 對排汙權的認識，要從(cong) 它的權利源頭來看，實際上是由行使公權力的政府部門在滿足一定條件下，給予企業(ye) 對環境容量資源或者是總量排放指標的使用權，是對環境容量資源的排他性使用權利而非所有權利，可以由國家環保行政主管部門頒發的排汙許可證所確認的排汙權利排汙許可證等載體(ti) 體(ti) 現。

　　政府以排汙許可證等載體(ti) 形式分配排汙權，實際上分配的是體(ti) 現汙染物排放總量管製要求的環境容量資源或排放指標使用權。該權利是可以通過對環境容量資源或者排放指標這一權利客體(ti) 權屬的流轉，在不同市場主體(ti) 之間基於(yu) 市場規則進行流通，實現環境資源的優(you) 化配置，這也類似於(yu) 采礦權、土地權等。這也說明，把行政性排汙權轉化為(wei) 私權性排汙權權利形態實現與(yu) 市場機製的對接在理論上是可行的，在實踐中是可操作的。

　　但是，我國目前的法律製度中並沒有關(guan) 於(yu) 排汙權可以通過自由轉讓或交易從(cong) 行政性公權力形態轉化為(wei) 個(ge) 人私權利形態的規定，這也是在實踐中，不少人對排汙權不理解或有排斥心理，存在“企業(ye) 怎麽(me) 可能具有排汙的權利?”“有錢就可以購買(mai) 汙染的權利?”“企業(ye) 排汙怎麽(me) 可以是合法的?”等等疑問，這主要是因為(wei) 目前國家在該方麵仍存在bwin官网登录入口空白，從(cong) 而致使社會(hui) 各界對排汙權存在誤解造成的。

　　因此，我建議在正在和即將修訂的《大氣汙染防治法》和《水汙染防治法》中，要把排汙權有償(chang) 使用和交易製度寫(xie) 入，為(wei) 這項製度提供強有力的法律基礎。

　　試點暫不允許場外交易

　　《21世紀》：為(wei) 什麽(me) 要對試點的排汙權初始分配采取有償(chang) 使用而不是免費的製度?排汙權有償(chang) 使用費和排汙費之間是什麽(me) 關(guan) 係，是否存在重複征收的問題?

　　王金南：《意見》的一大亮點就是首次明確了對於(yu) 試點地區排汙權的初始分配實行有償(chang) 配置的原則。對於(yu) 排汙權的初始分配，主要分為(wei) 無償(chang) 分配和有償(chang) 獲得這兩(liang) 種方式。

　　國際上主要是采用行政手段無償(chang) 配置，如美國的二氧化硫交易和歐盟碳排放交易。但是無償(chang) 分配的排汙指標很容易造成新老企業(ye) 、不同排放水平企業(ye) 的不公平性。並且當總量控製目標不嚴(yan) 格的時候，造成排汙指標無法真正體(ti) 現環境資源價(jia) 格。

　　因此，我國隨後的實踐普遍認為(wei) 排汙權是具有價(jia) 值的稀缺資源，排汙權已經成為(wei) 一些行業(ye) (如燃煤發電)企業(ye) 發展的 “基本生產(chan) 要素”，排汙者取得排汙權必須支付相應的“酬金”或者“租金”。顯而易見，如果燃煤發電企業(ye) 不能獲取有限的SO2和NOx排汙權指標，就不能新建燃煤電廠和投產(chan) 運行發電，從(cong) 而也不能獲取相應的發電經濟效益;而政府通過排汙權的有償(chang) 分配，真正體(ti) 現了環境資源的稀缺性和“受益者付費”原則，逐漸形成環境資源價(jia) 格機製。在這種製度安排下，排汙權有償(chang) 使用價(jia) 格就是企業(ye) 在特定時間和範圍下使用排汙權可能獲取最大經濟收益的淨貼現值。

　　而企業(ye) 繳納的排汙費是使用排汙權指標過程產(chan) 生環境外部損失成本的內(nei) 部化，這與(yu) 排汙權有償(chang) 使用價(jia) 格是完全不同的。排汙費體(ti) 現的是“汙染者付費”和“損害者付費”原則。因此，排汙權有償(chang) 使用費和排汙費這兩(liang) 種政策的目標定位不同的，也不存在重複征收的問題。目前，有償(chang) 分配的模式主要包括兩(liang) 種：政府定價(jia) 和拍賣。在排汙權有償(chang) 使用和交易製度實踐中，由於(yu) 企業(ye) 對於(yu) 排汙權市場價(jia) 值普遍缺乏認識，目前各試點中政府部門普遍采用政府定價(jia) 方式進行排汙權的有償(chang) 分配。

　　《21世紀》：排汙權交易是否隻能在交易所內(nei) 交易，是否允許場外交易?

　　王金南：作為(wei) 一種交易行為(wei) ，其合法、合規性應該得到充分保障，因此，在近期的話，應主要是在交易所內(nei) 開展交易，還不太可能成為(wei) 一種全市場化的交易產(chan) 品。目前主要是由政府有關(guan) 部門推動建立的排汙交易所，對於(yu) 社會(hui) 上以提供交易服務的第三方中介服務機構來說，在目前的政策環境下，還難以運營起來。

　　主要是不掌握收儲(chu) 排汙配額指標的權利，而且在當前的試點階段，排汙權交易的二級市場還未真正發育建立起來，企業(ye) 沒有進入第三方機構進行交易的動機。總體(ti) 上，由於(yu) 目前大部分的試點工作還遠未到此階段，場外交易環境金額基礎平台不具備，因此，還不允許場外交易。當然，對一些試點開展較好和市場經濟發育較好的地方，也可以開展一些場外交易試點。

　　建議製定排汙權有償(chang) 使用和交易技術指南

　　《21世紀》：《意見》提出，火電企業(ye) 原則上不得與(yu) 其他行業(ye) 企業(ye) 進行涉及大氣汙染物的排汙權交易。此前，環保部與(yu) 財政部組織起草了電力行業(ye) 主要汙染物有償(chang) 使用與(yu) 交易的辦法，那麽(me) 這個(ge) 辦法還計劃出台嗎? 之前起草的COD排汙權交易技術指南還出嗎?

　　王金南：《意見》提出火電企業(ye) 原則上不得與(yu) 其他行業(ye) 企業(ye) 進行涉及大氣汙染物的排汙權交易，主要是考慮到火電行業(ye) 排放的大氣汙染物主要是通過遠距離輸送和大氣化學反應等導致酸雨和區域性PM2.5汙染等大氣汙染問題，而低矮麵源影響的主要是局地環境空氣質量。鑒於(yu) 高架源與(yu) 低架源對環境影響機理、方式的顯著差異，《意見》提出火電等高架源原則上不能與(yu) 低架源進行大氣汙染物排汙權交易，這也是確保不出現空氣汙染“熱點”的一種製度保障。

　　盡管早幾年在我們(men) 研究提出《電力行業(ye) 主要汙染物有償(chang) 使用與(yu) 交易的辦法》，但是由於(yu) 多方麵原因，一直沒有出台。從(cong) 目前推進排汙權有償(chang) 使用及交易的方式看，不再分行業(ye) 、分要素，因此，是否就專(zhuan) 門火電行業(ye) 出台有關(guan) 辦法，還難以定論。但為(wei) 了有效指導大氣汙染和水汙染排汙權有償(chang) 使用和交易，在試點的基礎上，可以分別製定大氣汙染和水汙染排汙權有償(chang) 使用和交易技術指南。

　　《21世紀》：在此前的排汙權交易試點中，不少地方存在排汙單位“惜售”的問題，因此出現了有價(jia) 無市的現象。但是《意見》對此並沒有提出針對性措施。

　　王金南：從(cong) 各地試點進展來看，惜售造成了二級交易市場流動性差，這主要有兩(liang) 方麵的原因，一是企業(ye) 減排潛力小使其不願意出售其排汙權，而是儲(chu) 備擴大產(chan) 能自用，或者“升值”。二是，試點政策不確定性，排汙權所有方對市場預期不明朗，也造成排汙單位存在“惜售”現象。特別是對於(yu) 東(dong) 部地區，如浙江、江蘇太湖流域的企業(ye) 而言，由於(yu) 環境準入機製非常嚴(yan) 格，總量管製日益嚴(yan) 格，排汙權指標一旦出讓，在將來擴大生產(chan) 時若需要更多的排汙權指標則難以獲得。企業(ye) 在心理上往往認為(wei) 唯有盡可能多地占有可用於(yu) 支持生產(chan) 的排汙權指標，才能夠避免因缺少排汙權指標而導致無法進一步增加產(chan) 量難以實現的情形。即更傾(qing) 向於(yu) 將未使用的排汙權閑置，而並非通過交易出讓給其他排汙單位，或參與(yu) 政府回購。如何有效解決(jue) 惜售問題，關(guan) 係到二級市場的真正建立，目前意見對此並沒有提出針對性措施，這是我國排汙權交易下一步深入探索需要解決(jue) 的重點問題。

　　《21世紀》：此前，環保部計劃籌建國家排汙權交易中心，那麽(me) 這一中心的籌建進展如何?

　　王金南：之前環保部計劃籌建國家排汙權交易中心，當時考慮交易中心的定位是建設成為(wei) 我國排汙交易管理決(jue) 策的技術支持中心，提升我國推進排汙交易的支撐能力水平。但是，由於(yu) 籌建過程涉及到新設機構審批、設備經費投入等多方麵問題，沒有取得突破。建議隨著這項製度的逐步建立，有關(guan) 部門拓寬環境市場範圍，加快國家環境交易中心建設，在國家層麵上更好地指導、支撐、推進我國排汙權有償(chang) 使用與(yu) 交易工作。
 

(記者 王爾德)