農(nong) 業(ye) 轉移人口是我國經濟社會(hui) 結構轉型過程中出現的特殊群體(ti) 。改革開放以來，農(nong) 業(ye) 轉移人口規模不斷擴大，已遍布全國各個(ge) 地區和各個(ge) 行業(ye) ，成為(wei) 推動我國工業(ye) 化、城鎮化進程的重要力量。長期以來，我國實行城鄉(xiang) 分治的戶籍管理製度，農(nong) 業(ye) 轉移人口雖已進城務工經商，但農(nong) 民身份沒有變，未能獲得與(yu) 城市居民平等的權利。農(nong) 業(ye) 轉移人口家分兩(liang) 地，長期奔波於(yu) 城鄉(xiang) 之間，不能在城市安居樂(le) 業(ye) ，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農(nong) 民、促進土地向務農(nong) 勞動力穩定流轉和集中的作用。農(nong) 業(ye) 轉移人口長期處在城市的邊緣，融不進城市社會(hui) ，定會(hui) 累積很多矛盾。推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化，逐步把符合條件的農(nong) 業(ye) 轉移人口轉為(wei) 城鎮居民，不僅(jin) 直接關(guan) 係到從(cong) 根本上解決(jue) 農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村和農(nong) 民問題，也關(guan) 係到工業(ye) 化、城鎮化乃至整個(ge) 現代化的健康發展，關(guan) 係到改革發展穩定的全局。

　　根據國家新型城鎮化規劃，有序推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化，關(guan) 鍵是解決(jue) 好三個(ge) 問題。

　　第一，加快戶籍製度改革，推動農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶城鎮。大體(ti) 上，全國各地迄今為(wei) 止的戶籍製度可以分為(wei) 兩(liang) 種類型，一是實行城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度，取消農(nong) 業(ye) 戶口、非農(nong) 業(ye) 戶口的劃分。目前，全國已有20多個(ge) 省份宣布實現城鄉(xiang) 統一登記的居民戶口製度。二是實行居住證製度。自2010年起，廣東(dong) 開始實施居住證製度，辦理居住證的流動人口，可依法享有勞動就業(ye) 、社會(hui) 保險、法律援助、計劃生育、衛生保健、職稱評定和其他方麵的七類公共服務。

　　從(cong) 各地實踐看，實行城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度後，附著在戶籍製度上的公共服務和福利製度並沒有發生實質改變，原城鄉(xiang) 人口在最低生活保障、保障性住房保障、社會(hui) 保險等方麵的待遇差別問題，尚未得到根本解決(jue) 。各試點地區在政策設計上，原則上具有穩定就業(ye) 、穩定收入和穩定住所及一定居住年限的農(nong) 業(ye) 轉移人口，可以在城鎮落戶並享有與(yu) 當地城鎮居民同等的權益，但由於(yu) 實際落戶的前置條件很多，大量農(nong) 業(ye) 轉移人口難以真正在城鎮落戶。很多地方的戶籍改革主要是針對本轄區(往往是本縣或者最多是地級市的)的農(nong) 業(ye) 轉移人口，對跨行政區的農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶限製較多，戶籍基本沒有放開。除了跨區農(nong) 業(ye) 轉移人口戶籍改革進展緩慢之外，特大、大型城市的戶籍也基本沒有放開。戶籍製度抬高了農(nong) 業(ye) 轉移人口進城的門檻，使城鎮化處於(yu) 僵持狀態，成為(wei) 農(nong) 業(ye) 轉移人口謀求待遇平等、機會(hui) 公平的主要障礙，限製了農(nong) 業(ye) 轉移人口融入城市社會(hui) 。

　　國家新型城鎮化規劃提出，要根據各類城鎮綜合承載能力和發展潛力，實施差別化落戶政策，這明確了推動農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶的總體(ti) 方向。特別需要強調的是，規劃提出要全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，有序放開50萬(wan) —100萬(wan) 人口中等城市落戶限製，合理放開100萬(wan) —300萬(wan) 人口大城市落戶限製，合理確定300萬(wan) —500萬(wan) 人口大城市落戶條件，嚴(yan) 格控製500萬(wan) 人口以上的特大城市人口規模，調控其落戶規模和節奏。這是戶籍改革的重大突破，依據城市人口規模製定落戶條件同時調高城市規模劃分標準，既避免了根據城市行政等級製定落戶標準的諸多弊端，又相應降低了農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶城鎮的門檻。規劃還要求地方要因地製宜製定具體(ti) 的落戶標準，這既強化了政府在推進農(nong) 業(ye) 人口市民化過程中的責任，又有利於(yu) 引導農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶預期和選擇。

　　從(cong) 廣東(dong) 等地經驗看，實行居住證製度，可以分類分批漸次解決(jue) 進城務工特別是跨區域進入大中城市的農(nong) 業(ye) 轉移人口落戶問題。要全麵實行居住證製度，以居住證為(wei) 載體(ti) ，按照權利義(yi) 務對等、梯度賦予權利的原則，逐步解決(jue) 流動人口在勞動就業(ye) 、子女就學、公共衛生、住房租購、社會(hui) 保障等方麵的實際問題，為(wei) 打破城鄉(xiang) 分隔二元結構創造條件。

　　第二，推進農(nong) 業(ye) 轉移人口享有城鎮基本公共服務。長期以來，在城鄉(xiang) 二元結構大背景下，城鄉(xiang) 居民享有的公共服務存在很大差距，公共服務體(ti) 製呈現城鄉(xiang) 二元狀態。在快速城鎮化背景下，農(nong) 業(ye) 轉移人口盡管在城鎮就業(ye) 和居住，有的已經實現了舉(ju) 家遷移，但他們(men) 難以享有與(yu) 城鎮居民同等的福利待遇。存在的主要問題有：農(nong) 業(ye) 轉移人口從(cong) 公共就業(ye) 服務機構得到的有效服務不足，在就業(ye) 居住地不能享受再就業(ye) 保障;農(nong) 業(ye) 轉移人口隨遷子女義(yi) 務教育“兩(liang) 為(wei) 主”進展不均衡，全國仍有約20%的農(nong) 業(ye) 轉移人口隨遷子女在基礎設施和師資力量薄弱的民辦學校或農(nong) 民工子弟學校就讀，隨遷子女學前教育和中考高考問題日益突出;農(nong) 業(ye) 轉移人口醫療保險體(ti) 係不健全、異地就醫結算困難等原因導致的“看病難、看病貴”問題仍然突出，在一些地方流動人口還不能平等享受公共衛生服務，隨遷子女計劃免疫接種率較低;農(nong) 業(ye) 轉移人口在城鎮參加社會(hui) 保險的比率和保障水平低，不能在流入地城鎮享有最低生活保障等社會(hui) 福利，也沒有納入住房保障體(ti) 係;農(nong) 業(ye) 轉移人口基本文化權益缺乏製度化保障，文化生活貧乏。農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。在這個(ge) 過程中，戶口的轉換是形，服務的分享是實。推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化，關(guan) 鍵是穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，保障農(nong) 業(ye) 轉移人口享有城鎮基本公共服務。

　　當前，改革和完善城鎮基本公共服務製度的重點任務是：完善公共就業(ye) 服務，加強技能培訓和職業(ye) 教育，提升農(nong) 業(ye) 轉移人口就業(ye) 能力和就業(ye) 質量。以流入地為(wei) 主，以公辦中小學為(wei) 主，同等條件接收農(nong) 業(ye) 轉移人口子女入學接受義(yi) 務教育。為(wei) 農(nong) 業(ye) 轉移人口隨遷子女提供普惠性學前教育。推進中考製度和高考製度改革，逐步實現農(nong) 業(ye) 轉移人口隨遷子女在流入地參加中考和高考。落實流入地屬地化管理責任，為(wei) 農(nong) 業(ye) 轉移人口及其子女提供基本公共衛生服務。提高農(nong) 業(ye) 轉移人口參加城鎮養(yang) 老和醫療保險比重，把進城落戶農(nong) 民完全納入城鎮住房和社會(hui) 保障體(ti) 係。完善城鄉(xiang) 社會(hui) 保險製度之間的銜接政策，實現養(yang) 老和醫療保險在城鄉(xiang) 之間、地區之間順暢轉移接續。建立惠及農(nong) 業(ye) 轉移人口的社會(hui) 救助製度。要通過逐步增加和不斷完善農(nong) 業(ye) 轉移人口的公共服務，最終達到消除戶口待遇差別的目標。

　　第三，合理分攤農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化成本。農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的成本支出是一個(ge) 長期的過程。從(cong) 近期看，政府需要承擔的成本主要是農(nong) 業(ye) 轉移人口子女教育、公共衛生、低保、保障性住房等的支出。從(cong) 遠期看，農(nong) 業(ye) 轉移人口退休後按目前的養(yang) 老金發放辦法，政府需要對個(ge) 人養(yang) 老金發放進行補貼。隨著農(nong) 業(ye) 轉移人口的增加，政府還需要增加各項城市基礎設施的投資。農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的成本並非不可承受，關(guan) 鍵在於(yu) 建立中央政府和地方政府之間、政府和企業(ye) 之間、企業(ye) 和個(ge) 人之間的成本合理分擔機製。當前，農(nong) 業(ye) 轉移人口公共服務的財政分擔機製不完善，中央和地方政府之間公共服務支出責任劃分不合理。保障農(nong) 業(ye) 轉移人口平等享有城鎮基本公共服務，從(cong) 中央財政講，要進一步加大對地方的一般性轉移支付，中央對地方的一般性轉移支付，要考慮農(nong) 業(ye) 轉移人口的公共服務支出因素，與(yu) 各地吸收和承載外來人口的數量掛鉤，與(yu) 各地提高基本公共服務均等化水平的工作努力程度掛鉤。從(cong) 地方財政講，要按照以人為(wei) 本的原則，以各項民生支出為(wei) 重點，著力優(you) 化財政支出結構，不斷增加基本公共服務投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiang) 、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體(ti) 係。

 

責任編輯：劉靜